Esquema de costos a adoptar en materia de determinación de precios regulados en telecomunicaciones

La gráfica 1 resume las diferentes alternativas de costos que es factible utilizar en materia de determinación de precios regulados en telecomunicaciones. Elaboremos sobre ellos a continuación.

Costos históricos

Los modelos de costos históricos[1] desarrollan los costos por elementos de red de la operación de una empresa, con base en la contabilidad y los estados financieros de la compañía. Estos costos consisten generalmente en la recopilación y análisis de los datos históricos contables de los operadores, dependiendo de las reglas que en este sentido le imparte a la industria la autoridad contable del país.

 Gráfica No. 1   Modelos de precios regulados. Decisiones a tomar

Un modelo de costos históricos, para efectos de la determinación de precios regulados, depende necesariamente de la calidad de los sistemas de contabilidad financiera y de costos. En aquellos países donde el regulador ejerce las funciones de autoridad contable, la adopción de un sistema de contabilidad útil para la determinación de precios regulados tenderá a implantarse con mayor facilidad. El regulador, consciente de sus necesidades en materias de tarifas, forzará simplemente a que los subsistemas contables de activos fijos, gastos administrativos y costos operacionales, así como el sistema de costos de la compañía, se adecuen, de tal manera que reflejen la estructura de la red, de acuerdo con los requerimientos del sistema tarifario.

En los países en donde existe una autoridad contable, diferente al regulador, deberá existir una amplia y estrecha coordinación, de manera tal que el sistema contable refleje las necesidades y los requerimientos de información del esquema de tarifas y precios regulados.

Como veremos a continuación, una de las principales desventajas de un modelo de costos históricos radica en la dificultad para el regulador para desarrollar un modelo de precios que refleje la operación eficiente de una empresa de telecomunicaciones. Por lo general, este tipo de modelos refleja las ineficiencias históricas de una  empresa. De llegar a utilizarlos, es en últimas el usuario quien termina absorbiendo, en la forma de mayores tarifas, las  ineficiencias del pasado de las compañías.

Pese a esto, los modelos de costos históricos pueden llegar a ser de extrema utilidad, tanto para los operadores como para los reguladores. Para los primeros, un esquema de costos históricos bien desarrollado y eficiente le permite, utilizando simultáneamente sistemas de gestión robustos, identificar ineficiencias en los diferentes servicios que presta la empresa y la posibilidad de adoptar medidas compensatorias.

Para el regulador, de otro lado, una contabilidad financiera y de costos le genera información clave para confrontar sus modelos con la realidad de las empresas, para derivar indicadores y drivers de costos y para evaluar los impactos de las medidas regulatorias adoptadas sobre las finanzas de las empresas.

Asimismo, la información que fluye de la contabilidad debe ser la base para la obtención de precios incrementales de largo plazo, a través de los modelos “Top-Down”, a que haremos alusión más adelante en el capítulo.

Costos prospectivos

El segundo estándar entre los cuales se puede elegir para determinar precios de interconexión es la metodología de costos prospectivos o “forward looking” (o costos hacia adelante). Los costos prospectivos son aquellos en los que incurriría una empresa hacia el futuro, contrario a los costos en que incurrió la empresa en el pasado. La pregunta a responder es entonces ¿Cuál es el valor de la red en la actualidad y los costos en los cuales incurrirá y las inversiones que deberá realizar el operador hacia el futuro para mantener el negocio de manera eficiente?

Como lo muestra la Gráfica 1, los costos prospectivos pueden ser de dos modalidades, dependiendo del plazo que se considere: Costos de corto y de largo plazo. El analista debe escoger cuál de los dos esquemas utilizará en su metodología de costeo. Analicemos cada una de estas dos categorías.

h     Costos de corto plazo: Los costos de corto plazo son aquellos que se generan sobre un horizonte de proyección, tal que la capacidad productiva de la empresa (por ejemplo, el número de líneas instaladas) es fija. Digamos, a manera de ejemplo, que la capacidad instalada de una empresa determinada permanece inmodificada para los próximos tres años y tan solo se puede expandir después del tercer año, entonces el corto plazo es de tres años[2].

h     Costos de largo plazo: Los costos de largo plazo son, de otro lado, aquellos que reflejan una estructura productiva en la cual la capacidad instalada de la compañía es variable. En el corto plazo no existen costos fijos; la totalidad de los costos son de carácter variable. Todos los costos son, en este sentido, evitables, dado que  los administradores de la compañía pueden escoger, en el largo plazo, el tamaño de empresa con la cual se desea operar.

El estándar de costeo a elegir

¿Cuál debe ser, entonces, el estándar de costos a elegir? Digamos, en primer lugar, que para una industria que, como la de telecomunicaciones, se ha caracterizado por una estructura de costos promedios de largo plazo decrecientes (economías de escala crecientes), la escogencia de costos es clara: Las funciones de costos a considerar deben ser las de largo plazo. No trabajar con los costos de largo plazo del operador con PSM[3] le implicaría al regulador aprobarle tarifas para el período regulado[4] que, en el futuro próximo, van a estar por encima de costos, dado que los costos unitarios van a reducirse, en razón a los avances tecnológicos que  experimentará la industria en los períodos siguientes[5]. Determinar tarifas con base en la estructura de inversiones y de costos de corto plazo implica, entonces, permitirle al operador dominante obtener rentas monopolísticas superiores al beneficio normal.[6]

Se concluye entonces que el estándar de costos eficiente debe ser el de costos de largo plazo.

En segundo lugar, el analista debe elegir entre costos históricos y costos prospectivos. A este respecto, digamos que la metodología de precios a escoger, por las razones esbozadas en la sección 2.1.., debe considerar aquel modelo que refleje costos eficientes y los costos de oportunidad del inversionista. Dado que los nuevos operadores en sus nuevas decisiones de inversión tienen en cuenta los costos que les significarán las mismas en el momento de realizar dichas inversiones, los precios de interconexión regulados deben reflejar los costos futuros adicionales que se incurrirán marginalmente (o incrementalmente)[7] como resultado del proceso de interconexión.  Por tanto, el estándar a elegir es el de costos prospectivos de largo plazo.

La Unión Europea plantea a este respecto que

“el enfoque correcto implícito en el momento de identificar y medir los costos económicos ‘reales’ (…) asociados con el aumento de la producción es la utilización del concepto de costos prospectivos. Es solamente en los mercados no competitivos donde las firmas pueden fijar precios, año tras año, de acuerdo con cálculos hechos con base en los costos originales de su inversión. En un mercado competido, el precio que la firma paga por un activo o inversión no es lo que determina su rentabilidad. Desde el momento en que la inversión se realiza (vr. gr., el momento en el que no es posible reversar la inversión, sin que deba incurrir en costos extraordinarios de significancia), el valor del activo depende de lo que la firma pueda efectivamente hacer con él (…) [independientemente del costo inicial o histórico de la inversión].”[8] (El subrayado es nuestro)

En una industria que cuenta con la presencia de economías de escala crecientes y, por ende, con estructuras de costos de largo plazo decrecientes, la determinación de costos de interconexión, con base en costos históricos arroja, por consiguiente, cargos superiores a los costos eficientes, sirviendo, entonces, para proteger a los operadores incumbentes de la presión real de las fuerzas competitivas de la competencia.

La fijación de precios de interconexión que no reflejen los costos eficientes asociados al servicio de interconexión redundará en que se le transmitan al mercado las señales equivocadas, lo cual traerá como consecuencia decisiones erradas por parte de los diferentes actores del mercado en cuanto arrendar o construir nuevas instalaciones.[9]

Los modelos de costos prospectivos son, por lo tanto, los que mejor reflejan el tipo de decisiones que deberán tomar los operadores, por cuanto hacen de un lado las ineficiencias que haya podido tener una empresa en el pasado y que se reflejan en las metodologías que se basan únicamente en costos históricos. Esto significa que los costos que se le reconocen al operador son los asociados  a una operación eficiente, utilizando la mejor tecnología existente que se pueda implantar. La UIT[10] aconseja, en este sentido, la utilización de costos eficientes prospectivos de largo plazo:

“Muchos países y organizaciones multilaterales están adoptando en el momento reglas y principios que exigen que los costos de interconexión se basen en costos [eficientes] o que estén orientados a costos. (…) Sin un estándar basado en costos para efectos de fijar los cargos de interconexión, el operador dominante tiene el incentivo de fijar precios tan altos como sea posible. Esta práctica, limita la entrada al mercado, resulta en costos que se le transfieren de manera excesiva a los consumidores y que pueden resultar en el establecimiento de subsidios cruzados por parte del operador dominante”.

El modelo de costos a elegir que aconsejan la prácticas regulatorias internacionales es costos prospectivos de largo plazo. No obstante ello, el debate en el momento de discutir los modelos a utilizar es evidente. Los operadores tenderán a exigir que se les acepten modelos de costos históricos, por cuanto que ellos reflejan los costos en que efectivamente incurrieron en el pasado. La utilización de costos prospectivos, seguramente, les generan efectos financieros negativos, por lo menos, en el corto plazo. Esta es el tipo de discusión típica que se dan en las mesas de negociación, en el momento de definir precios de interconexión a ser definidos regulatoriamente.

Victor Mayorga
ACIEM-Colombia