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La contabilidad regulatoria resulta actualmente una
herramienta fundamental para que el regulador pueda ejercer sus
funciones de manera eficaz. Por lo general, las autoridades
regulatorias, actuando bajo el paraguas que otorgan contratos de
concesión o licencias para la prestación de servicios, no disponen de
información de la misma calidad con la que cuentan quienes se
encuentran con la responsabilidad de llevar adelante tal prestación de
servicios. Esta problemática particularmente tiene lugar en materia de
egresos, costos y gastos, relacionados con la prestación del
servicio. Esta cuestión que se vuelve critica cuando, como en el
sector de las telecomunicaciones, se habla recurrentemente acerca de
la eficiencia en la prestación del servicio y fundamentalmente para
evaluar o determinar la estructura y nivel tarifario.
Desde el punto de vista económico, el concepto de
eficiencia puede focalizarse básicamente desde diferentes planos, los
que a su vez deben interrelacionarse, tales como:
(i)
Asignativo: que las tarifas
reflejen la escasez en la producción del bien o la prestación del
servicio.
(ii)
Productivo: que el operador minimice
costos para un nivel dado de producción (o cobertura del servicio) o
bien que maximice el nivel de producción (o cobertura de servicio),
para un determinado de mix de insumos.
(iii)
Distributivo: que la estructura
tarifaria resulte consistente con la posibilidad de pago del usuario y
nivel de acceso al servicio.
(iv)
Dinámico: en el sentido que el
operador invierta adecuadamente contando con un nivel de tarifa que
permita cubrir los costos propios de la prestación del servicio,
incluyendo por supuesto los mismos costos de inversión.
Las distintas tipologías que caracterizan al concepto
de eficiencia desde el punto de vista económico, objetivos
particulares en si mismo dentro de la multiplicidad existente en
relación con la regulación de la prestación del servicio, y su
interrelación con instrumentos fundamentales, de interés primordial
para los reguladores, como por ejemplo el nivel tarifario, la
estructura tarifaria, el régimen tarifario y el sistema regulatorio
que gobierna la prestación, los que definen de por si la necesidad de
que el regulador deba contar con herramientas como un sistema de
contabilidad regulatoria.
Tomando en cuenta la perspectiva que brinda el enfoque
principal–agente, la contabilidad regulatoria constituye una
herramienta cuya utilización pretende acortar la ya mencionada brecha
o asimetría que se da alrededor de la información disponible, tanto
en cuanto a su cantidad como calidad, entre cada una de las partes
interesadas dentro de la materia regulada. La asimetría en la
información puede tener como consecuencia entre otras cuestiones las
siguientes:
(i)
Ineficiencia en la prestación de los
servicios.
(ii)
Deformación en las estructuras de
costos.
(iii)
Deficiente valuación de inversiones.
(iv)
Niveles tarifarios no razonables.
(v)
Falta de supervisión o control.
(vi)
Deficiente asignación de recursos.
(vii)
Calidad no adecuada o suficiente en
la prestación de los servicios.
(viii)
Rentabilidad en exceso para el
prestador.
(ix)
Impacto negativo en la distribución
del ingreso.
Puede afirmarse entonces que la contabilidad
regulatoria resulta caracterizada como un sistema único
de captura, registro y ordenamiento de datos que principalmente busca
satisfacer requerimientos de información estrictamente orientados
hacia fines regulatorios buscando satisfacer necesidades relacionadas
por ejemplo con el acceso a información consistente y objetiva, en
orden a supervisar metas, controlar aspectos económicos financieros, y
fundamentalmente resguardar el nivel de la eficiencia y calidad de
servicio comprometido por el prestador.
Estudios del Banco Interamericano de Desarrollo
indican que: “… la contabilidad regulatoria constituye un sistema de
captura y manejo de datos que unifica la metodología y los formatos a
utilizar por un proveedor de servicios al momento de presentar
información requerida por el regulador. Su principal objetivo es la
mitigación de la asimetría informativa.”.
Por otra parte, el Banco Mundial agrega al respecto
que: “… sobre la base del principio de separación contable, … la
contabilidad regulatoria es una forma particular de Contabilidad de
Costos en los que las divisiones de cuentas y los criterios de
imputación son fijados en función de los objetivos regulatorios.”.
A diferencia de la contabilidad tradicional, que
expone los hechos contables y establece resultados ocurridos en un
período determinado focalizándose en la gestión patrimonial pasada, la
contabilidad regulatoria tiene una perspectiva orientada al futuro
reflejada hacia el control del desempeño del prestador incluyendo
tanto el aspecto técnico como el económico financiero.
Sin embargo, cabe destacar que a pesar de que por un
lado la información que produce un sistema de contabilidad puede no
ser suficiente para el ejercicio de las tareas de regulación,
fundamentalmente desde el punto de vista económico, y que el interés
del regulador es centrarse básicamente en la actividad regulada, un
sistema de contabilidad regulatoria debe primordialmente resguardar su
consistencia con los postulados básicos los principios de contabilidad
generalmente aceptados (PCGA) y criterios de prudencia vigentes en el
país donde se realiza la prestación de los servicios, tanto como con
los registros contables del prestador bajo regulación.
Objetivos
En general, desde el punto de vista del regulador
contar con un sistema de contabilidad regulatoria tiene como objetivo
disponer de una base de costos, confiable, de fácil manejo y
estructurada sobre criterios comunes, que contribuya por ejemplo a
determinar costos eficientes de prestación de servicios,
comportamientos anticompetitivos, o la existencia de subsidios
cruzados. De esta manera, uno de los objetivos básicos que se
encuentra emparentado con un sistema de contabilidad regulatoria es la
clara separación de ingresos y egresos, costos y gastos, entre las
actividades reguladas y no reguladas que lleva a cabo el prestador del
servicio.
La utilización de idénticas fuentes de información y
la homogeneidad en la identificación de cuentas y valoración e
imputación de partidas, requisitos que caracterizan a un sistema de
contabilidad regulatoria, deben también servir como base de
comparación del desempeño de la empresa bajo regulación, incluyendo su
condición financiera. Esta base de comparación uniforme no solamente
tendrá efectos positivos, como se indicaba en la sección anterior, en
la reducción de las asimetrías en la información y riesgo regulatorio,
sino que también seguramente redundará en una disminución de los
llamados costos de transacción.
Algunos de los principios básicos en los que debería
apoyarse un sistema de contabilidad regulatoria se enumeran en la
matriz que se expone a continuación:
|
Consistencia |
Una vez definidos, los
principios y criterios de un sistema de contabilidad regulatoria
deben resultar estables y con permanencia en el tiempo. |
|
Objetividad |
Todas las atribuciones y
asignaciones de ingresos y egresos deben especificarse sobre una
base objetiva. |
|
Causalidad |
Tanto los ingresos como los
egresos deben ser asignados y/o atribuidos de acuerdo a la
actividad los generen. |
|
Transparencia |
Claridad en los métodos de
asignación seleccionados partidas de ingresos y egresos y las
partidas perfectamente distinguibles. |
Además de los objetivos que ya han sido explicitados
más arriba un sistema de contabilidad regulatoria puede contribuir a
revelar comportamientos anticompetitivos o la presencia y el
funcionamiento de subsidios, o bien asistir en la supervisión de la
condición financiera del prestador del servicio, siempre orientado al
mejoramiento de la transparencia en el proceso regulatorio.
Desafíos
La definición y puesta en marcha de un sistema de
contabilidad regulatoria, además de la serie de beneficios mutuos ya
apuntados, a los que se podría agregar la reducción de la
discrecionalidad, el acortamiento del horizonte de incertidumbre de
ingresos y egresos, o el mejoramiento en la exposición de la
información concerniente a la materia regulada, plantea una serie de
desafíos tanto desde el punto de vista del regulador como del
prestador de servicios.
Fundamentalmente, el principal desafío que se plantea
con la puesta en marcha de un sistema de contabilidad regulatoria para
ambas parte es el incremento de la transparencia regulatoria y de la
calidad institucional del control y la supervisión de la prestación
del servicio.
Resulta sumamente importante que a partir de las
antedichas características de homogeneidad y uniformidad ambas partes,
regulador y regulado, construyan un lenguaje y una base de
entendimiento común, en orden a que ambas partes puedan entender lo
mismo cuando se trata de componentes de partidas o estructuras de
egresos o procesos de asignación o atribución de ingresos y egresos.
Igualmente ambos, tanto regulador como regulado,
deberán realizar un esfuerzo para que cada uno en su ámbito genere
tanto la información apropiada para el funcionamiento del sistema de
contabilidad regulatoria así como la adaptación de sus bases de datos
y sistemas informáticos a tales efectos.
Específicamente desde el punto del regulador ante la
implementación de un sistema de contabilidad regulatoria el desafío se
centra en la definición de principios simples y transparentes pero
contundentes. Así mismo deberá contar con recursos humanos y sistemas
adecuados para poder no solo recolectar la información sino también
interpretarla y utilizarla como soporte de procesos regulatorios
determinantes como por ejemplo la revisión tarifaria. Deberá el
regulador estructurar a partir del sistema de contabilidad regulatoria
indicadores de gestión y de eficiencia que permita realizar de manera
consistente comparaciones entre empresas o benchmarking. De esta
manera, un sistema de contabilidad regulatoria debe coadyuvar a
definir una metodología clara de cálculo tarifario y apoyar el
análisis económico financiero del prestador de servicios. También el
regulador deberá diseñar procesos adecuados para fortalecer la
publicidad y exposición de las conclusiones y datos principales que
puedan extraerse a partir de la implementación del sistema de
contabilidad regulatoria.
Desde el punto de vista del prestador del servicio el
principal desafío es contribuir a cubrir las necesidades existentes de
provisión de información objetiva y transparente reduciendo así
ciertas discrecionalidades que podrían existir originando la
mencionada asimetría en la información. También deberá disponer los
recursos necesarios en orden a poner a disposición del regulador la
información que se requiera para el funcionamiento del sistema de
contabilidad regulatoria en el formato, detalle y periodicidad
determinada. Así mismo deberá adaptar o modificar la arquitectura de
procesos contables internos y/o planes y manuales de cuentas
que ya se encuentren funcionando en su ámbito. Incluso existe la
posibilidad, de acuerdo a como sea definido el alcance del sistema de
contabilidad regulatoria, que el prestador deba sujetarse a nuevos
tipos de auditorias, con la consiguiente adaptación de procesos y
recursos que se haga necesaria. Por ultimo, se prevé que el regulado
deba extremar los cuidados disponiendo recursos adicionales en
relación para aumentar el nivel de confiabilidad tanto en la
producción, resguardo y provisión de la información relacionada con el
sistema de contabilidad regulatoria.
Administration of Argentina
Facundo Fernández Begni
Coordinador de la Carpeta Técnica de la CITEL
sobre el tema
Este tipo de
mecanismos se sugiere que sean implementados de manera gradual.
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Información adicional: Extracto de la Carpeta técnica
de la CITEL sobre CASOS PRACTICOS DE APLICACIÓN Y
USO DE LA CONTABILIDAD REGULATORIA.
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