La intervención regulatoria en industria de redes (electricidad, gas, agua y transporte) está basada en la idea que, en algunas circunstancias, los mecanismos de mercado funcionan incorrectamente desde la perspectiva del interés de los usuarios y toda la comunidad. Una de las situaciones donde esto ocurre con certeza es cuando sobreviven condiciones de monopolio natural. Este principio de regulación tiene validez en tanto las condiciones de costos necesarias para dar lugar a dicha estructura de mercado, se verifiquen.

Sin embargo el principio de intervención es más difuso en el contexto de industrias con rápido cambio tecnológico como son las telecomunicaciones y otras actividades que, debido a esos cambios ahora son conexas o inmersas en un proceso denominado convergencia . En el siguiente gráfico proponemos un esbozo de la configuración de la industria de las telecomunicaciones y algunas problemáticas asociadas al cambio tecnológico.

El carácter difuso al que hacemos referencia está vinculado tanto con los objetivos que debería perseguir la regulación tanto como si esos objetivos pueden o no ser alcanzados por las fuerzas del mercado. Asimismo, la intervención en circunstancias de cambios tecnológicos ponen en duda cuáles son los mejores instrumentos a aplicar (control de tarifas, licencias, entre otros).

Parte de la incertidumbre que se observa en el debate regulatorio de las industrias ligadas a las telecomunicaciones, en cualesquiera de sus formas, se debe a que están inmersas en una profunda integración tecnológica y comercial con la de servicios de información (entre las que se destacan los “medios de comunicación”) gracias a los avances técnicos alcanzadas en las últimas décadas. En otras palabras, el debate regulatorio de la convergencia se debe a que entre éstas no sólo tiende a haber una matriz tecnológica común, como explicaremos en breve, sino que influyen el desarrollo económico de manera muy similar y conjunta, y, que es difícil -sino imposible- separar la influencia individual. Esto vuelve arduo y no fructífero, pensar en un esquema normativo que independice una industria de otra.

Las actividades a las que hacemos referencia y que están afectadas por la convergencia se denominan TICs que comprende a las telecomunicaciones, sistemas de información y medios. Por otro lado, las industrias comprendidas en esta definición de TICs afectan la productividad de la economía a la vez, con lo cual recobra aún más sentido la expresión convergencia. En primer lugar, las TICs inducen el cambio tecnológico especialmente a través de la “revolución digital” creando nuevas industrias productoras de bienes y servicios. En segundo lugar, las TICs permiten una dispersión de información más rápida y barata a través de la caída del costo de procesamiento y del aumento en la capacidad y velocidad de transporte. Finalmente, las TICs permiten un acceso al conocimiento más fluido dado que, por ejemplo, permiten nuevas formas de educación como la formación a la distancia.

Las redes proveedoras de servicios convergentes son un elemento esencial a la infraestructura de las economías modernas así como la red vial, puertos, etcétera lo son para la economía tradicional. Determinan muchos aspectos de la actividad económica de un país: los procesos productivos, el desarrollo de nuevas instituciones y el cambio organizacional. Efectivamente, estas redes son frecuentemente comparadas con las redes de transporte tradicionales respecto de su rol en el crecimiento y desarrollo. Con la tecnología de transporte tradicional el aumento de la infraestructura fue un fenómeno incremental y progresivo, pero las TICs proveen un camino más veloz para alcanzar la ubicuidad dado que actúan en múltiples dimensiones acortando distancias y tiempos.

Además existe otro aspecto a destacar que diferencia la experiencia entre ambos tipos de infraestructura. La integración de redes de transporte terrestre es, aún, sólo parcial, a pesar de décadas de desarrollo. El diseño de las mismas sigue siendo un tema de control eminentemente nacional. La integración de redes de comunicaciones tiene una dimensión internacional que aquellas no muestran. Las posibilidades actuales de conectividad y por lo tanto de integración social y cultural son activos importantes de las nuevas tecnologías nunca antes alcanzadas.

En los sistemas de transporte el cambio tecnológico yace fundamentalmente en los vehículos y entonces se difunde en el resto de la red: mejores y más eficientes vehículos mejoran el sistema como un todo. Por contraste, el cambio tecnológico en las redes de servicios convergentes está tanto en las propias redes como en los servicios y contenidos.

Una interesante consecuencia de esta fenomenología es que lleva a redefinir el sentido exacto de la palabra “servicio” lo cual entre otras manifestaciones implicará una revisión de lo que se entiende por “servicio universal” .

En virtud de esta nueva situación, existe cierto consenso que estamos en presencia de un cambio de paradigma regulatorio y así han actuado en consecuencia muchos de los países más avanzados actualizando su normativa. Este nuevo paradigma tiene un pilar fundamental que es la redefinición de servicios y productos que integran la industria, es decir la aceptación formal de la redefinición de la industria como un todo.

El viejo esquema de licencias se ajustó normalmente a una serie de servicios específicos, por ejemplo, el servicio móvil celular o el de acceso a la Internet. Esto hizo que se otorgasen licencias atendiendo al servicio o a las tecnologías propuestas, servicios y tecnologías que representaban una fase dada de la evolución del mercado. La tendencia mundial sugiere que muchos reguladores consideran que la concesión de licencias demasiado prescriptivas va en contra de la flexibilidad que los operadores necesitan para ajustar sus servicios a la demanda. Por ello, es cada vez mayor el número de instancias decisorias y reguladores que reorganizan sus regímenes de concesión de licencias y reglamentación, haciéndolos más flexibles e incluyentes, para facilitar el proceso de convergencia y permitir así que los operadores proporcionen servicios innovadores utilizando las tecnologías más recientes.

Ya existe evidencia contundente de cómo muchos países adaptaron sus normas al nuevo entorno o están en camino a hacerlo. Al liberalizar sus mercados TIC en las últimas dos décadas, estos gobiernos introdujeron nuevos tipos de licencias para suministrar servicios avanzados y competitivos.

En efecto, según cifras de la ITU para el año 2003 , el 9% de los países de África ha adoptado una legislación sobre convergencia y el 57% prevé hacerlo; En América las cifras son, respectivamente, de 21% y 47% mientras que para los países Árabes son 10% y 40%. En el caso de los países del área Asia-Pacífico el 12% ya tiene normativa adaptada y un 41% planea hacerlo en el corto plazo. En Europa, donde rige un marco normativo supranacional ya adaptado, el 43% de los países tienen reconocimiento explícito de la integración entre las tecnologías de comunicaciones y de información. Seguramente estas cifras son más elocuentes en la actualidad dado que una porción importante de los países que estaban en el año 2003 por modificar sus normas, ya lo han hecho efectivo.

El breve repaso de los cambios acaecidos en los últimos dos años a nivel internacional, revela que el proceso adaptativo es inevitable y que aquellos países que aceleran la actualización cuentan con más posibilidades de apropiarse de las ventajas del nuevo modelo de industria que incorpore actividades de comunicaciones y medios.

Lamentablemente varios países de la región carecen de una legislación acorde a estas circunstancias y tendencias, lo cual afecta sus posibilidades de evolución futura. El marco regulatorio de las telecomunicaciones y de actividades vinculadas como las de radiodifusión tienen una estructura y lógica regulatorias divergentes. Las definiciones admitidas por la legislación no permiten, entonces, asimilar los cambios estructurales frutos de las nuevas tecnologías.

Esta situación por si misma representa un obstáculo al desarrollo pero aún más cuando resulta en reglas asimétricas que admiten la integración comercial de servicios bajo algunas plataformas tecnológicas y no en otras.

Este trabajo intenta explicar las razones fundamentales desde el punto de vista tecnológico y regulatorio que sustentan el proceso de convergencia, su significado y sus consecuencias.

Nota del Editor: en el próximo número de info @ CITEL se verá la continuación de este informe.

Ignacio Luis Bergallo
Gerente de Relaciones Regulatorias
Telefónica de Argentina